■ 李先磊 韓駿 郎迎晨

近日，財(cái)政部就《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱意見稿）再次向社會公開征求意見。意見稿從加強(qiáng)政府采購的約束力以及解決采購過程中的實(shí)際問題等方面出發(fā)，創(chuàng)新不斷，亮點(diǎn)頻現(xiàn)。

關(guān)于統(tǒng)一建設(shè)。意見稿第一條首次提出“促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)”的立法宗旨和目的，從宏觀的角度進(jìn)一步加強(qiáng)采購公平的機(jī)制建設(shè)，打破局域性限制和地區(qū)保護(hù)的壁壘。

關(guān)于統(tǒng)一監(jiān)管。意見稿第二條關(guān)于適用范圍的規(guī)定，擴(kuò)大了政府采購法的適用范圍，將“其他采購實(shí)體”以及“使用其他國有資產(chǎn)”進(jìn)行采購的行為納入到政府采購統(tǒng)一監(jiān)管的范圍內(nèi)，在有法可依的前提下進(jìn)行監(jiān)管范圍的延伸，加強(qiáng)監(jiān)管力度。

關(guān)于講求績效。意見稿第三條提出“講求績效”的原則，以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)閳?zhí)行政府采購程序的原則，弱化個別采購人為了采購而采購的固有思維方式，減少不必要的成本支出，降低經(jīng)濟(jì)成本和時間成本等，以更好地讓采購流程服務(wù)于采購目標(biāo)。

關(guān)于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。意見稿第六條關(guān)于集中采購目錄的范圍、第七條關(guān)于采購限額標(biāo)準(zhǔn)的確定、第十二條關(guān)于其他采購實(shí)體及其具體采購范圍的確定，均由國務(wù)院進(jìn)行確定，將各地監(jiān)管部門制定的限額、清單、目錄等進(jìn)行統(tǒng)一，將“促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)”的立法宗旨和目的體現(xiàn)在具體采購制度的落實(shí)上，兼顧公平和效率。

關(guān)于采購主體。意見稿第十一條關(guān)于政府采購當(dāng)事人的定義，將采購代理機(jī)構(gòu)從政府采購當(dāng)事人的范圍中剝離，明確政府采購當(dāng)事人是指采購人和供應(yīng)商。政府采購代理機(jī)構(gòu)參與政府采購工作機(jī)制的設(shè)定，本意是為輔助采購項(xiàng)目的執(zhí)行，但部分采購人過度依賴采購代理機(jī)構(gòu)的情況屢見不鮮，因此，有必要落實(shí)采購人作為政府采購當(dāng)事人的主體責(zé)任，將責(zé)權(quán)統(tǒng)一。

關(guān)于加強(qiáng)競爭。意見稿第十八條關(guān)于采購人委托集中采購代理機(jī)構(gòu)采購業(yè)務(wù)時可以不受行政級次和部門隸屬關(guān)系的限制。集中代理機(jī)構(gòu)作為非盈利機(jī)構(gòu)，在執(zhí)行采購招標(biāo)代理的工作時并未形成有效競爭，往往都是根據(jù)采購人所在區(qū)域、行政級別等選擇對應(yīng)的集中采購代理機(jī)構(gòu)，委托其開展采購工作，該條規(guī)定旨在打破上述限制，從而實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間的有效競爭。

關(guān)于聯(lián)合采購。意見稿第十九條提出，對于有同類需求的采購項(xiàng)目，鼓勵采購人自愿聯(lián)合進(jìn)行采購，提高效益。當(dāng)前對于同類需求的采購，往往是各采購人根據(jù)采購需求分別開展采購活動，這在一定程度上與意見稿所倡導(dǎo)的講求績效的原則有所背離。而聯(lián)合采購機(jī)制的提出，從一定程度上可以提高采購效率，也有利于充分競爭。

關(guān)于需求管理。意見稿第四章將政府采購需求管理納入政府采購的法定要求之中，體現(xiàn)了采購全流程管理的理念，有利于改善重流程輕內(nèi)容的執(zhí)行思維方式。筆者認(rèn)為，采購需求與采購方式的確定、采購分包的劃分、成交規(guī)則的設(shè)定等事項(xiàng)息息相關(guān)，科學(xué)合理的采購需求，將有效地引導(dǎo)采購工作落細(xì)落實(shí)。

關(guān)于創(chuàng)新采購。意見稿第三十七條引出創(chuàng)新采購的概念，在后續(xù)章節(jié)中針對如何開展創(chuàng)新采購給予了更明確的規(guī)定。在國家的整體改革思路中常見“創(chuàng)新”二字，其實(shí)政府采購工作也需要創(chuàng)新。創(chuàng)新采購的提出，拓寬了采購方法，打開了一種全新的采購思路，進(jìn)以輔助個性化、定制化等特殊項(xiàng)目的采購工作。

關(guān)于數(shù)量限制。意見稿第四十四條關(guān)于競標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量作了較大調(diào)整。以公開招標(biāo)為例，現(xiàn)行規(guī)定需滿足不少于3家投標(biāo)人，項(xiàng)目才具備開評標(biāo)的條件，在實(shí)際操作中，個別項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)至少具備3家投標(biāo)人參與投標(biāo)，由此帶來了拖長項(xiàng)目招標(biāo)時長、影響項(xiàng)目執(zhí)行效率等問題。筆者認(rèn)為，此次意見稿中不再將供應(yīng)商數(shù)量作為必要條件，而是關(guān)注前期程序是否公開、采購文件是否存在不合理性等，在兼顧公平的同時優(yōu)化采購效率，體現(xiàn)了此次修法中關(guān)于規(guī)范性與靈活性在合規(guī)的前提下進(jìn)行融合統(tǒng)一的理念。

關(guān)于評審方法。意見稿中第四十六條關(guān)于評審方法的規(guī)定，增加了“最優(yōu)質(zhì)量法”，同時給出了可以針對供應(yīng)商報(bào)價或者評審得分進(jìn)行修正的實(shí)操指導(dǎo)。關(guān)于修正的操作，一般常見于國際招標(biāo)的流程中。筆者認(rèn)為，此次意見稿旨在從一定程度上解決低價惡意競爭、價高質(zhì)低等采購工作中的“頑疾”，通過合理地設(shè)定評審方式，確定最優(yōu)方案，選出最優(yōu)供應(yīng)商。

關(guān)于評委來源。意見稿第四十八條關(guān)于評審委員會組成的規(guī)定，也是此次意見稿的一大亮點(diǎn)。意見稿中將評審委員會的組建完全交由采購人決定，由此評審委員會可以全部由采購人代表組成，或是由采購人聘請行業(yè)內(nèi)、系統(tǒng)內(nèi)的專家組成。從實(shí)操的角度而言，該規(guī)定一方面可以解決臨時組建委員會存在評審人員不夠?qū)I(yè)等問題，另一方面也可以避免個別專家因利益而操縱評審結(jié)果的問題。深化政府采購改革有關(guān)文件中多次強(qiáng)調(diào)，要明確采購人的主體責(zé)任。筆者認(rèn)為，在明確責(zé)任的同時將權(quán)力交還給采購人，才能更好地體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明確的理念。

關(guān)于適用條件。意見稿第五十七條對招標(biāo)的適用情形作了明確規(guī)定，將招標(biāo)方式的適用條件由“是否達(dá)到招標(biāo)限額”這一單一要素轉(zhuǎn)變?yōu)椤案鶕?jù)項(xiàng)目本身特點(diǎn)”。在以往實(shí)操中，部分采購人只看采購項(xiàng)目金額而不考慮項(xiàng)目實(shí)際情況，更有甚者只要政府采購即直接采用公開招標(biāo)，將公開招標(biāo)作為唯一可用的采購方式開展采購活動，從而在一定程度上造成公開招標(biāo)濫用的情形。此次意見稿提出要以項(xiàng)目特點(diǎn)為原則，選擇是否采用招標(biāo)的方式，與前述需求管理的條款相對應(yīng)，要求采購人在執(zhí)行項(xiàng)目采購時更加重視采購需求。

關(guān)于談判流程。意見稿第六十條在現(xiàn)行競爭性談判的基礎(chǔ)上，綜合了公開招標(biāo)、競爭性磋商等采購方式的評審流程，加強(qiáng)了競爭性談判的靈活性，進(jìn)而提升了競爭性談判的實(shí)用功能。筆者認(rèn)為，隨著采購標(biāo)的向多元化、定制化的方向發(fā)展，重新定義的競爭性談判方式能夠更好地解決采購過程中的實(shí)際問題，尤其是服務(wù)類的項(xiàng)目，通過談判確定最優(yōu)方案，再由方案確定合理報(bào)價，可以更科學(xué)合理地實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)。

關(guān)于合同定價。意見稿第七十二條將成本補(bǔ)償作為一種新的合同定價方式。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定是為執(zhí)行創(chuàng)新采購項(xiàng)目、政府和社會資本合作項(xiàng)目而作出的合理補(bǔ)充。同時，針對創(chuàng)新采購等合同，采購人可以采用固定價格、成本補(bǔ)償與績效激勵相結(jié)合的組合定價方式，在保障項(xiàng)目順利執(zhí)行的前提下，能夠提高供應(yīng)商的參與熱情，更好地實(shí)現(xiàn)采購目標(biāo)。

關(guān)于爭議處理。意見稿第八十七條關(guān)于供應(yīng)商質(zhì)疑、第九十三條關(guān)于司法救濟(jì)的規(guī)定，都在現(xiàn)行政府采購法的基礎(chǔ)上作出了新的補(bǔ)充。供應(yīng)商除了可以針對采購過程和采購結(jié)果合理合法地提出相關(guān)質(zhì)疑之外，在合同變更、中止、解除階段，如果遇到權(quán)益受損，也可以行使權(quán)利，依法保障自身的合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，在合同執(zhí)行階段可能發(fā)生損害供應(yīng)商權(quán)益的情形要多于采購招標(biāo)環(huán)節(jié)，將合同執(zhí)行期間發(fā)生權(quán)益損害的情形納入到政府采購法的體系范圍內(nèi)，從實(shí)用性角度出發(fā)，補(bǔ)充供應(yīng)商的權(quán)益保障渠道，從而進(jìn)一步加強(qiáng)合同雙方在合同執(zhí)行階段的約束。

通讀此次意見稿，筆者最大的感受就是政府采購法的靈活性較之前有很大變化。期待新法落地后，政府采購工作向著更科學(xué)、更合理、更高效的方向繼續(xù)前進(jìn)！

（作者單位：北京匯誠金橋國際招標(biāo)咨詢有限公司）

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