【開門修法 集思廣益】競(jìng)爭(zhēng)性談判立法設(shè)計(jì)的重大變化
欄目：業(yè)務(wù)交流
發(fā)布時(shí)間：2022-08-17
財(cái)政部于今年7月15日發(fā)布了最新版本《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）?！墩髑笠庖姼濉穼?duì)政府采購(gòu)的一系列重大命題進(jìn)行了全新的立法設(shè)計(jì)。其中，關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)性談判的規(guī)定，對(duì)現(xiàn)行政府采購(gòu)法及相關(guān)條例、規(guī)章的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了重大的根本性的變革，具體可以概括為四個(gè)方面。第一，競(jìng)爭(zhēng)性談判在采購(gòu)方式體系中的地位發(fā)生重大變化。這一變化是與公開招標(biāo)的定位變化緊密關(guān)聯(lián)的?，F(xiàn)行政府采購(gòu)法規(guī)定，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。競(jìng)爭(zhēng)性談判與其他采購(gòu)方式本質(zhì)上都是公開招標(biāo)的補(bǔ)充。而《征求意見稿》不僅將公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)合并為招標(biāo)采購(gòu)方式，并且不再?gòu)?qiáng)調(diào)招標(biāo)的特殊地位，而是將選擇采購(gòu)方式的自主權(quán)交給了采購(gòu)人?！墩髑笠庖姼濉返谌鍡l規(guī)定：“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目特點(diǎn)，按照本法規(guī)定的適用情形合理確定采購(gòu)方式?！痹趯?duì)采購(gòu)方式適用情形的具體規(guī)定上，招標(biāo)的適用范圍有所限縮，而競(jìng)爭(zhēng)性談判的適用范圍得到了擴(kuò)張?！墩髑笠庖姼濉返谌鍡l第二款規(guī)定：“技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一的通用貨物、服務(wù)，已完成設(shè)計(jì)的工程施工，采用招標(biāo)或者詢價(jià)方式采購(gòu)?！倍?jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式，不僅適用于技術(shù)復(fù)雜的大型裝備，實(shí)驗(yàn)、檢測(cè)等專用儀器設(shè)備，需要供應(yīng)商提供解決方案的設(shè)計(jì)咨詢、信息化應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)等服務(wù)，而且《征求意見稿》新設(shè)的創(chuàng)新采購(gòu)以及政府和社會(huì)資本合作等項(xiàng)目，均明確采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購(gòu)?？梢哉f，競(jìng)爭(zhēng)性談判在《征求意見稿》的立法體系中，將成為至關(guān)重要的采購(gòu)方式。競(jìng)爭(zhēng)性談判和招標(biāo)“東升西降”是《征求意見稿》采購(gòu)全鏈條系統(tǒng)治理理念的重要支柱。與現(xiàn)行政府采購(gòu)法以合同締約過程為中心不同，《征求意見稿》把前期的需求管理和后期的履約管理擺在突出位置，形成采購(gòu)全鏈條管理制度，尤其根據(jù)采購(gòu)需求選擇采購(gòu)方式、評(píng)審方法、合同類型，更是核心之核心。由于采購(gòu)需求的多樣性，顯然不能只突出需求明確的招標(biāo)方式，而應(yīng)當(dāng)同樣強(qiáng)調(diào)需求不明確情形下如何通過談判完成采購(gòu)。此外，在招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購(gòu)法兩法并行的背景下，《征求意見稿》這一制度設(shè)計(jì)如能立法，也將對(duì)改善政府采購(gòu)制度割裂和市場(chǎng)割裂產(chǎn)生積極意義。第二，競(jìng)爭(zhēng)性談判融合了現(xiàn)行法框架下的競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商。本次《征求意見稿》的一大特點(diǎn)是明確項(xiàng)目需求特點(diǎn)、績(jī)效目標(biāo)要求、市場(chǎng)供需情況與競(jìng)爭(zhēng)范圍、采購(gòu)方式和評(píng)審方法的對(duì)應(yīng)關(guān)系?！墩髑笠庖姼濉返谒氖鶙l第三款規(guī)定：“......競(jìng)爭(zhēng)性談判方式一般采用綜合評(píng)分法，通過單方案談判明確細(xì)化指標(biāo)的，可以采用最低評(píng)審價(jià)法?！边@實(shí)質(zhì)上是將現(xiàn)行法框架下的競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商兩種方式的主要功能整合在新的競(jìng)爭(zhēng)性談判中。改造競(jìng)爭(zhēng)性談判程序，融合競(jìng)爭(zhēng)性磋商因素，一直是財(cái)政部推動(dòng)本輪政府采購(gòu)法修訂的重大改革思路之一，《征求意見稿》在這一點(diǎn)上與財(cái)政部2020年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法 （修訂草案征求意見稿）》是完全一致的。受財(cái)政部國(guó)庫(kù)司委托和本單位指派，筆者曾主持《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》修訂的立法調(diào)研課題，其中一項(xiàng)重要任務(wù)，就是落實(shí)上述改革思想。在作為課題成果的政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法修訂建議稿中，提出了以下制度設(shè)計(jì)建議：一是將采購(gòu)需求分為標(biāo)準(zhǔn)、特殊、復(fù)雜三種類型，根據(jù)需求類型匹配采購(gòu)方式、競(jìng)爭(zhēng)范圍、評(píng)審方式、合同類型等。二是競(jìng)爭(zhēng)性談判項(xiàng)目的評(píng)審辦法分為最低價(jià)法和綜合評(píng)分法。規(guī)定特殊需求和復(fù)雜需求的競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)項(xiàng)目可以選擇采用綜合評(píng)分法。應(yīng)該說，上述建議思路與《征求意見稿》的制度設(shè)計(jì)是同向的。第三，競(jìng)爭(zhēng)性談判的競(jìng)爭(zhēng)性得到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。競(jìng)爭(zhēng)性程度與供應(yīng)商選擇范圍和數(shù)量、等標(biāo)期密切相關(guān)?！墩髑笠庖姼濉吩谏鲜鰞蓚€(gè)維度顯著加強(qiáng)了競(jìng)爭(zhēng)性談判的競(jìng)爭(zhēng)屬性。一是規(guī)定政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行公開競(jìng)爭(zhēng)。公開競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)當(dāng)以發(fā)布采購(gòu)公告的形式邀請(qǐng)不特定的供應(yīng)商競(jìng)標(biāo)。只有受基礎(chǔ)設(shè)施、行政許可、確需使用不可替代的專利或者專有技術(shù)等限制，只能從有限范圍的供應(yīng)商處采購(gòu)的項(xiàng)目，或者競(jìng)標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量過多的項(xiàng)目，才可以實(shí)行有限競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，《征求意見稿》規(guī)定，采用有限競(jìng)爭(zhēng)的，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)所有符合資格條件的供應(yīng)商或者至少五家供應(yīng)商參與競(jìng)標(biāo)。這與現(xiàn)行法不分情形一律可由談判小組從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商名單中確定不少于3家的供應(yīng)商參加談判的做法相比，大大增加了競(jìng)爭(zhēng)性。二是規(guī)定采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的復(fù)雜性和供應(yīng)商準(zhǔn)備競(jìng)標(biāo)的實(shí)際需要，合理設(shè)定等標(biāo)期?！墩髑笠庖姼濉芬?guī)定，自采購(gòu)文件開始發(fā)出之日起至競(jìng)標(biāo)人提交競(jìng)標(biāo)文件截止之日止，一般不得少于二十日。符合特殊情形的，可以適當(dāng)縮短等標(biāo)期，但不得少于十日。這一規(guī)定與《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》規(guī)定的，“從談判文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止不得少于3個(gè)工作日”相比，明顯增加了競(jìng)爭(zhēng)性。第四，競(jìng)爭(zhēng)性談判的談判屬性進(jìn)一步明確。競(jìng)爭(zhēng)性談判，特色在談判?！墩髑笠庖姼濉吩谝韵聨追矫孢M(jìn)一步明確了其談判屬性。一是與現(xiàn)行政府采購(gòu)法比，增加了競(jìng)爭(zhēng)性談判的定義，突出了談判屬性?！墩髑笠庖姼濉返谖迨艞l規(guī)定：“競(jìng)爭(zhēng)性談判是指通過需求調(diào)查或者前期設(shè)計(jì)咨詢，確定主要功能或者績(jī)效目標(biāo)和主要最低需求標(biāo)準(zhǔn)，需就相關(guān)內(nèi)容與供應(yīng)商協(xié)商談判的采購(gòu)方式”。二在適用情形規(guī)定上，突出了談判特色?！墩髑笠庖姼濉凡粌H在第五十九條規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用競(jìng)爭(zhēng)性談判的兩種談判類型，而且在第三十五條關(guān)于確定采購(gòu)方式的規(guī)定中，顯著體現(xiàn)了談判的因素，適用競(jìng)爭(zhēng)性談判的項(xiàng)目，無論是技術(shù)復(fù)雜的大型裝備，實(shí)驗(yàn)、檢測(cè)等專用儀器設(shè)備，需要供應(yīng)商提供解決方案的設(shè)計(jì)咨詢、信息化應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)等服務(wù)，還是創(chuàng)新采購(gòu)以及政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，都是典型需要談判的場(chǎng)景。三是在談判小組的規(guī)定上堅(jiān)持了談判導(dǎo)向?，F(xiàn)行政府采購(gòu)法規(guī)定，先成立談判小組，然后制定談判文件，從內(nèi)在邏輯上是由談判小組制定談判文件，這與評(píng)標(biāo)委員會(huì)只負(fù)責(zé)評(píng)審有很大區(qū)別。但競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)實(shí)踐中長(zhǎng)期以來已經(jīng)形成了由采購(gòu)人先制訂談判文件再組建談判小組的典型做法?！墩少?gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》制定時(shí)，對(duì)這一與政府采購(gòu)法內(nèi)在邏輯不盡一致的做法打了制度補(bǔ)丁，即規(guī)定談判小組的職責(zé)是：確認(rèn)或者制定談判文件。這種制度對(duì)現(xiàn)實(shí)的妥協(xié)，也為談判混同于招標(biāo)、談判小組混同于評(píng)標(biāo)委員會(huì)的繼續(xù)蔓延埋下了伏筆。本次修訂《征求意見稿》原則鮮明，規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)性談判程序第一步應(yīng)當(dāng)成立談判小組并制定談判文件，并且在第四十八條第二款強(qiáng)調(diào)，談判小組負(fù)責(zé)談判和評(píng)審工作。正是對(duì)談判小組應(yīng)立足于談判的堅(jiān)持。四是在談判程序設(shè)計(jì)上，增加了單方案談判和多方案談判，以及兩階段談判的相關(guān)規(guī)定，并對(duì)談判環(huán)節(jié)、談判要求上作了比現(xiàn)行法更加具體的規(guī)定。這些程序的新增、完善直接或間接的支持了談判這一政府采購(gòu)方式。 （作者單位：浙江省財(cái)政廳。另：何一平先生在本文寫作過程中提供了有價(jià)值的探討意見，在此致謝?。?/strong>
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