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中共中央辦公廳 國務院辦公廳 印發(fā)《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》

欄目：自然資源 發(fā)布時間：2019-11-01
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中共中央辦公廳 國務院辦公廳 印發(fā)《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》

為統(tǒng)籌劃定落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線(以下簡稱三條控制線)，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求
(一)指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大精神，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，按照黨中央、國務院決策部署，落實最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、耕地保護制度和節(jié)約用地制度，將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，夯實中華民族永續(xù)發(fā)展基礎。
(二)基本原則
——底線思維，保護優(yōu)先。以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎，科學有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，強化底線約束，優(yōu)先保障生態(tài)安全、糧食安全、國土安全。
——多規(guī)合一，協(xié)調(diào)落實。按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺要求，科學劃定落實三條控制線，做到不交叉不重疊不沖突。
——統(tǒng)籌推進，分類管控。堅持陸海統(tǒng)籌、上下聯(lián)動、區(qū)域協(xié)調(diào)，根據(jù)各地不同的自然資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展實際，針對三條控制線不同功能，建立健全分類管控機制。
(三)工作目標。到2020年年底，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制，完成三條控制線劃定和落地，協(xié)調(diào)解決矛盾沖突，納入全國統(tǒng)一、多規(guī)合一的國土空間基礎信息平臺，形成一張底圖，實現(xiàn)部門信息共享，實行嚴格管控。到2035年，通過加強國土空間規(guī)劃實施管理，嚴守三條控制線，引導形成科學適度有序的國土空間布局體系。
二、科學有序劃定
(四)按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護紅線。生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域。優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線。其他經(jīng)評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域也劃入生態(tài)保護紅線。對自然保護地進行調(diào)整優(yōu)化，評估調(diào)整后的自然保護地應劃入生態(tài)保護紅線；自然保護地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護紅線相應調(diào)整。生態(tài)保護紅線內(nèi)，自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設活動，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，主要包括：零星的原住民在不擴大現(xiàn)有建設用地和耕地規(guī)模前提下，修繕生產(chǎn)生活設施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖；因國家重大能源資源安全需要開展的戰(zhàn)略性能源資源勘查，公益性自然資源調(diào)查和地質(zhì)勘查；自然資源、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法包括水文水資源監(jiān)測及涉水違法事件的查處等，災害防治和應急搶險活動；經(jīng)依法批準進行的非破壞性科學研究觀測、標本采集；經(jīng)依法批準的考古調(diào)查發(fā)掘和文物保護活動；不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關的必要公共設施建設；必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規(guī)劃的線性基礎設施建設、防洪和供水設施建設與運行維護；重要生態(tài)修復工程。
(五)按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田是為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，實施永久特殊保護的耕地。依據(jù)耕地現(xiàn)狀分布，根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴守耕地紅線基礎上，按照一定比例，將達到質(zhì)量要求的耕地依法劃入。已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田中存在劃定不實、違法占用、嚴重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定。
(六)按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在一定時期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定以城鎮(zhèn)開發(fā)建設現(xiàn)狀為基礎，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿?，框定總量，限定容量，防止城?zhèn)無序蔓延?？茖W預留一定比例的留白區(qū)，為未來發(fā)展留有開發(fā)空間。城鎮(zhèn)建設和發(fā)展不得違法違規(guī)侵占河道、湖面、灘地。
三、協(xié)調(diào)解決沖突
(七)統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎。以目前客觀的土地、海域及海島調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎，形成統(tǒng)一的工作底數(shù)底圖。已形成第三次國土調(diào)查成果并經(jīng)認定的，可直接作為工作底數(shù)底圖。相關調(diào)查數(shù)據(jù)存在沖突的，以過去5年真實情況為基礎，根據(jù)功能合理性進行統(tǒng)一核定。
(八)自上而下、上下結(jié)合實現(xiàn)三條控制線落地。國家明確三條控制線劃定和管控原則及相關技術方法；省(自治區(qū)、直轄市)確定本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線總體格局和重點區(qū)域，提出下一級劃定任務；市、縣組織統(tǒng)一劃定三條控制線和鄉(xiāng)村建設等各類空間實體邊界?？鐓^(qū)域劃定沖突由上一級政府有關部門協(xié)調(diào)解決。
(九)協(xié)調(diào)邊界矛盾。三條控制線出現(xiàn)矛盾時，生態(tài)保護紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農(nóng)田。目前已劃入自然保護地核心保護區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出；已劃入自然保護地一般控制區(qū)的，根據(jù)對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。協(xié)調(diào)過程中退出的永久基本農(nóng)田在縣級行政區(qū)域內(nèi)同步補劃，確實無法補劃的在市級行政區(qū)域內(nèi)補劃。
四、強化保障措施
(十)加強組織保障。自然資源部會同生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等有關部門建立協(xié)調(diào)機制，加強對地方督促指導。地方各級黨委和政府對本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線劃定和管理工作負總責，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制工作有序推進落地。
(十一)嚴格實施管理。建立健全統(tǒng)一的國土空間基礎信息平臺，實現(xiàn)部門信息共享，嚴格三條控制線監(jiān)測監(jiān)管。三條控制線是國土空間用途管制的基本依據(jù)，涉及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田占用的，報國務院審批；對于生態(tài)保護紅線內(nèi)允許的對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，由省級政府制定具體監(jiān)管辦法；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界調(diào)整報國土空間規(guī)劃原審批機關審批。
(十二)嚴格監(jiān)督考核。將三條控制線劃定和管控情況作為地方黨政領導班子和領導干部政績考核內(nèi)容。國家自然資源督察機構(gòu)、生態(tài)環(huán)境部要按照職責，會同有關部門開展督察和監(jiān)管，并將結(jié)果移交相關部門，作為領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、績效考核、獎懲任免、責任追究的重要依據(jù)。