自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 國(guó)家林業(yè)和草原局
關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知

自然資發(fā)〔2021〕166號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門、林業(yè)和草原主管部門：

　　去年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)作出了堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的決策部署，但從第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）、2020年度國(guó)土變更調(diào)查和督察執(zhí)法情況看，一些地方違規(guī)占用耕地植樹(shù)造綠、挖湖造景，占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)，一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改變用途造成耕作層破壞，違法違規(guī)建設(shè)占用耕地等問(wèn)題依然十分突出，嚴(yán)重沖擊耕地保護(hù)紅線。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，切實(shí)落實(shí)《土地管理法》及其實(shí)施條例有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格耕地用途管制，現(xiàn)就有關(guān)問(wèn)題通知如下：

　　一、嚴(yán)格落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度。各地要結(jié)合遙感監(jiān)測(cè)和國(guó)土變更調(diào)查，全面掌握本區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田利用狀況。

　　1.永久基本農(nóng)田現(xiàn)狀種植糧食作物的，繼續(xù)保持不變；按照《土地管理法》第三十三條明確的永久基本農(nóng)田劃定范圍，現(xiàn)狀種植棉、油、糖、蔬菜等非糧食作物的，可以維持不變，也可以結(jié)合國(guó)家和地方種糧補(bǔ)貼有關(guān)政策引導(dǎo)向種植糧食作物調(diào)整。種植糧食作物的情形包括在耕地上每年至少種植一季糧食作物和符合國(guó)土調(diào)查的耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，采取糧食與非糧食作物間作、輪作、套種的土地利用方式。

　　2.永久基本農(nóng)田不得轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)；嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物；嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田挖湖造景、建設(shè)綠化帶；嚴(yán)禁新增占用永久基本農(nóng)田建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施。

　　二、嚴(yán)格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。永久基本農(nóng)田以外的耕地為一般耕地。各地要認(rèn)真執(zhí)行新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第十二條關(guān)于“嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地”的規(guī)定。一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)；在不破壞耕地耕作層且不造成耕地地類改變的前提下，可以適度種植其他農(nóng)作物。

　　1.不得在一般耕地上挖湖造景、種植草皮。

　　2.不得在國(guó)家批準(zhǔn)的生態(tài)退耕規(guī)劃和計(jì)劃外擅自擴(kuò)大退耕還林還草還濕還湖規(guī)模。經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)在“三調(diào)”底圖和年度國(guó)土變更調(diào)查結(jié)果上，明確實(shí)施位置，帶位置下達(dá)退耕任務(wù)。

　　3.不得違規(guī)超標(biāo)準(zhǔn)在鐵路、公路等用地紅線外，以及河渠兩側(cè)、水庫(kù)周邊占用一般耕地種樹(shù)建設(shè)綠化帶。

　　4.未經(jīng)批準(zhǔn)不得占用一般耕地實(shí)施國(guó)土綠化。經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)在“三調(diào)”底圖和年度國(guó)土變更調(diào)查結(jié)果上明確實(shí)施位置。

　　5.未經(jīng)批準(zhǔn)工商企業(yè)等社會(huì)資本不得將通過(guò)流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的一般耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地。

　　6.確需在耕地上建設(shè)農(nóng)田防護(hù)林的，應(yīng)當(dāng)符合農(nóng)田防護(hù)林建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。建成后，達(dá)到國(guó)土調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)并變更為林地的，應(yīng)當(dāng)從耕地面積中扣除。

　　7.嚴(yán)格控制新增農(nóng)村道路、畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施等農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地使用一般耕地。確需使用的，應(yīng)經(jīng)批準(zhǔn)并符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

　　考慮到今后生態(tài)退耕還要占用一部分耕地，自然災(zāi)害損毀還會(huì)導(dǎo)致部分耕地不能恢復(fù)，河湖水面自然擴(kuò)大造成耕地永久淹沒(méi)等因素，不可避免會(huì)造成現(xiàn)有耕地減少。為守住18億畝耕地紅線，確保可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地不再減少，有必要根據(jù)本級(jí)政府承擔(dān)的耕地保有量目標(biāo)，對(duì)耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實(shí)行年度“進(jìn)出平衡”，即除國(guó)家安排的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀難以復(fù)耕、河湖水面自然擴(kuò)大造成耕地永久淹沒(méi)外，耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治為耕地等方式，補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地?！斑M(jìn)出平衡”首先在縣域范圍內(nèi)落實(shí)，縣域范圍內(nèi)無(wú)法落實(shí)的，在市域范圍內(nèi)落實(shí)；市域范圍內(nèi)仍無(wú)法落實(shí)的，在省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌落實(shí)。

　　省級(jí)自然資源主管部門要會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)指導(dǎo)，嚴(yán)格耕地用途轉(zhuǎn)用監(jiān)督。縣級(jí)人民政府要強(qiáng)化縣域范圍內(nèi)一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的統(tǒng)籌安排和日常監(jiān)管，確保完成本行政區(qū)域內(nèi)規(guī)劃確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積目標(biāo)?？h級(jí)人民政府應(yīng)組織編制年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案，明確耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的規(guī)模、布局、時(shí)序和年度內(nèi)落實(shí)“進(jìn)出平衡”的安排，并組織實(shí)施。方案編制實(shí)施中，要充分考慮養(yǎng)殖用地合理需求；涉及林地、草地整治為耕地的，需經(jīng)依法依規(guī)核定后納入方案；涉及承包耕地轉(zhuǎn)為林地等其他地類的，經(jīng)批準(zhǔn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)發(fā)包方依法與承包農(nóng)戶重新簽訂或變更土地承包合同，以及變更權(quán)屬證書(shū)等。自然資源部將通過(guò)衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督等方式定期開(kāi)展耕地的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理問(wèn)題；每年末利用年度國(guó)土變更調(diào)查結(jié)果，對(duì)各?。▍^(qū)、市）耕地“進(jìn)出平衡”落實(shí)情況進(jìn)行檢查，檢查結(jié)果納入省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)檢查考核內(nèi)容。未按規(guī)定落實(shí)的，自然資源部將會(huì)同有關(guān)部門督促整改；整改不力的，將公開(kāi)通報(bào)，并按規(guī)定移交相關(guān)部門追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

　　三、嚴(yán)格永久基本農(nóng)田占用與補(bǔ)劃。已劃定的永久基本農(nóng)田，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途。非農(nóng)業(yè)建設(shè)不得“未批先建”。能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重大建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的，經(jīng)依法批準(zhǔn)，應(yīng)在落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡基礎(chǔ)上，按照數(shù)量不減、質(zhì)量不降原則，在可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地上落實(shí)永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃任務(wù)。

　　1.建立健全永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)制度。各地要在永久基本農(nóng)田之外的優(yōu)質(zhì)耕地中，劃定永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)并上圖入庫(kù)。土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)和新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田增加的優(yōu)質(zhì)耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)。

　　2.建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田的，應(yīng)當(dāng)從永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)耕地中補(bǔ)劃，儲(chǔ)備區(qū)中難以補(bǔ)足的，在縣域范圍內(nèi)其他優(yōu)質(zhì)耕地中補(bǔ)劃；縣域范圍內(nèi)無(wú)法補(bǔ)足的，可在市域范圍內(nèi)補(bǔ)劃；個(gè)別市域范圍內(nèi)仍無(wú)法補(bǔ)足的，可在省域范圍內(nèi)補(bǔ)劃。

　　3.在土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，開(kāi)展必要的灌溉及排水設(shè)施、田間道路、農(nóng)田防護(hù)林等配套建設(shè)涉及少量占用或優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局的，要在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)予以補(bǔ)足；難以補(bǔ)足的，縣級(jí)自然資源主管部門要在縣域范圍內(nèi)同步落實(shí)補(bǔ)劃任務(wù)。

　　四、改進(jìn)和規(guī)范建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡。非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，必須嚴(yán)格落實(shí)先補(bǔ)后占和占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田，積極拓寬補(bǔ)充耕地途徑，補(bǔ)充可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地。

　　1.在符合生態(tài)保護(hù)要求的前提下，通過(guò)組織實(shí)施土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，經(jīng)驗(yàn)收能長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的新增耕地可用于占補(bǔ)平衡。

　　2.積極支持在可以墾造耕地的荒山荒坡上種植果樹(shù)、林木，發(fā)展林果業(yè)，同時(shí)，將在平原地區(qū)原地類為耕地上種植果樹(shù)、植樹(shù)造林的地塊，逐步退出，恢復(fù)耕地屬性。其中，第二次全國(guó)土地調(diào)查不是耕地的，新增耕地可用于占補(bǔ)平衡。

　　3.除少數(shù)特殊緊急的國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目并經(jīng)自然資源部同意外，一律不得以先占后補(bǔ)承諾方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任。經(jīng)同意以承諾方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的，必須按期兌現(xiàn)承諾。到期未兌現(xiàn)承諾的，直接從補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫(kù)中扣減。

　　4.墾造的林地、園地等非耕地不得作為補(bǔ)充耕地用于占補(bǔ)平衡。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施中，必須做到復(fù)墾補(bǔ)充耕地與建新占用耕地?cái)?shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)。

　　5.對(duì)違法違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)，先凍結(jié)儲(chǔ)備庫(kù)中違法用地所在地的補(bǔ)充耕地指標(biāo)，拆除復(fù)耕后解除凍結(jié)；經(jīng)查處后，符合條件可以補(bǔ)辦用地手續(xù)的，直接扣減儲(chǔ)備庫(kù)內(nèi)同等數(shù)量、質(zhì)量的補(bǔ)充耕地指標(biāo)，用于占補(bǔ)平衡。

　　6.縣域范圍內(nèi)難以落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的，省級(jí)自然資源主管部門要加大補(bǔ)充耕地指標(biāo)省域內(nèi)統(tǒng)籌力度，保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目及時(shí)落地。

　　國(guó)家建立統(tǒng)一的補(bǔ)充耕地監(jiān)管平臺(tái)，嚴(yán)格補(bǔ)充耕地監(jiān)管。所有補(bǔ)充耕地項(xiàng)目和跨區(qū)域指標(biāo)交易全部納入監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)行所有補(bǔ)充耕地項(xiàng)目報(bào)部備案并逐項(xiàng)目復(fù)核，實(shí)施補(bǔ)充耕地立項(xiàng)、驗(yàn)收、管護(hù)等全程監(jiān)管，并主動(dòng)公開(kāi)補(bǔ)充耕地信息，接受社會(huì)監(jiān)督。

　　五、嚴(yán)肅處置違法違規(guī)占用耕地問(wèn)題。各地要按照?qǐng)?jiān)決止住新增、穩(wěn)妥處置存量的原則，對(duì)于2020年9月10日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔2020〕24號(hào)）和2020年11月4日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕44號(hào)）印發(fā)之前，將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，穩(wěn)妥審慎處理，不允許“簡(jiǎn)單化”“一刀切”，統(tǒng)一強(qiáng)行簡(jiǎn)單恢復(fù)為耕地。兩“通知”印發(fā)后，違反“通知”精神，未經(jīng)批準(zhǔn)改變永久基本農(nóng)田耕地地類的，應(yīng)穩(wěn)妥處置并整改恢復(fù)為耕地；未經(jīng)批準(zhǔn)改變一般耕地地類的，原則上整改恢復(fù)為耕地，確實(shí)難以恢復(fù)的，由縣級(jí)人民政府統(tǒng)一組織落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”，省級(jí)自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門督促檢查。對(duì)于違法違規(guī)占用耕地行為，要依法依規(guī)嚴(yán)肅查處，涉嫌犯罪的，及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。對(duì)實(shí)質(zhì)性違法建設(shè)行為，要從重嚴(yán)處。

　　本通知印發(fā)后，各地應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的管制措施，全面實(shí)施耕地用途管制。占用耕地實(shí)施國(guó)土綠化（含綠化帶），將耕地轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，將流轉(zhuǎn)給工商企業(yè)等社會(huì)資本的耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)用地的，涉及農(nóng)村集體土地的，經(jīng)承包農(nóng)戶書(shū)面同意，由發(fā)包方向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報(bào)，其他土地由實(shí)施單位或經(jīng)營(yíng)者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申報(bào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”的意見(jiàn)，并報(bào)縣級(jí)人民政府納入年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案后實(shí)施。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

　　部（局）以往文件規(guī)定與本通知不一致的，以本通知為準(zhǔn)。