國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)要素市場化配置

綜合改革試點總體方案的通知

國辦發(fā)〔2021〕51號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》已經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真組織實施。

國務(wù)院辦公廳

2021年12月21日

（此件公開發(fā)布）

要素市場化配置綜合改革試點總體方案

為深入貫徹落實《中共中央　國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，現(xiàn)就積極穩(wěn)妥開展要素市場化配置綜合改革試點工作制定本方案。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆歷次全會精神，弘揚偉大建黨精神，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，著力破除阻礙要素自主有序流動的體制機制障礙，全面提高要素協(xié)同配置效率，以綜合改革試點為牽引，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，為完善要素市場制度、建設(shè)高標準市場體系積極探索新路徑，為推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供強勁動力。

（二）基本原則。

——頂層設(shè)計、基層探索。按照黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署，在維護全國統(tǒng)一大市場前提下，支持具備條件的地區(qū)結(jié)合實際大膽改革探索，尊重基層首創(chuàng)精神，注重總結(jié)經(jīng)驗，及時規(guī)范提升，為全國提供可復(fù)制可推廣的路徑模式。

——系統(tǒng)集成、協(xié)同高效。突出改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推動各領(lǐng)域要素市場化配置改革舉措相互配合、相互促進，提高不同要素資源的組合配置效率。

——問題導(dǎo)向、因地制宜。牢牢把握正確的改革方向，聚焦要素市場建設(shè)的重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和市場主體反映最強烈的問題，鼓勵地方結(jié)合自身特點開展差別化試點探索。

——穩(wěn)中求進、守住底線。從實際出發(fā)，堅持以安全可控為前提，尊重客觀規(guī)律，科學(xué)把握工作時序、節(jié)奏和步驟，做到放活與管好有機結(jié)合，切實防范風(fēng)險，穩(wěn)步有序推進試點。

（三）試點布局。圍繞推動國家重大戰(zhàn)略實施，根據(jù)不同改革任務(wù)優(yōu)先考慮選擇改革需求迫切、工作基礎(chǔ)較好、發(fā)展?jié)摿^大的城市群、都市圈或中心城市等，開展要素市場化配置綜合改革試點，嚴控試點數(shù)量和試點范圍。黨中央、國務(wù)院授權(quán)實施以及有關(guān)方面組織實施的涉及要素市場化配置的改革探索任務(wù)，原則上優(yōu)先在試點地區(qū)開展。試點期限為2021—2025年。

（四）工作目標。2021年，啟動要素市場化配置綜合改革試點工作。2022年上半年，完成試點地區(qū)布局、實施方案編制報批工作。到2023年，試點工作取得階段性成效，力爭在土地、勞動力、資本、技術(shù)等要素市場化配置關(guān)鍵環(huán)節(jié)上實現(xiàn)重要突破，在數(shù)據(jù)要素市場化配置基礎(chǔ)制度建設(shè)探索上取得積極進展。到2025年，基本完成試點任務(wù)，要素市場化配置改革取得標志性成果，為完善全國要素市場制度作出重要示范。

二、進一步提高土地要素配置效率

（五）支持探索土地管理制度改革。合理劃分土地管理事權(quán)，在嚴格保護耕地、節(jié)約集約用地的前提下，探索賦予試點地區(qū)更大土地配置自主權(quán)。允許符合條件的地區(qū)探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑使用機制。探索建立補充耕地質(zhì)量評價轉(zhuǎn)換機制，在嚴格實行耕地占補平衡、確保占一補一的前提下，嚴格管控補充耕地國家統(tǒng)籌規(guī)模，嚴把補充耕地質(zhì)量驗收關(guān)，實現(xiàn)占優(yōu)補優(yōu)。支持開展全域土地綜合整治，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護和建設(shè)。

（六）鼓勵優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)方式。鼓勵采用長期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)等方式供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地。優(yōu)化工業(yè)用地出讓年期，完善彈性出讓年期制度。支持產(chǎn)業(yè)用地實行“標準地”出讓，提高配置效率。支持不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，完善土地用途變更、整合、置換等政策。探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給。支持建立工業(yè)企業(yè)產(chǎn)出效益評價機制，加強土地精細化管理和節(jié)約集約利用。

（七）推動以市場化方式盤活存量用地。鼓勵試點地區(qū)探索通過建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況詳細評價等方式，細化完善城鎮(zhèn)低效用地認定標準，鼓勵通過依法協(xié)商收回、協(xié)議置換、費用獎懲等措施，推動城鎮(zhèn)低效用地騰退出清。推進國有企事業(yè)單位存量用地盤活利用，鼓勵市場主體通過建設(shè)用地整理等方式促進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。規(guī)范和完善土地二級市場，完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押制度，支持通過土地預(yù)告登記實現(xiàn)建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。探索地上地下空間綜合利用的創(chuàng)新舉措。

（八）建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在堅決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線的前提下，支持試點地區(qū)結(jié)合新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實現(xiàn)形式。在依法自愿有償?shù)那疤嵯?，允許將存量集體建設(shè)用地依據(jù)規(guī)劃改變用途入市交易。在企業(yè)上市合規(guī)性審核標準中，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地給予同權(quán)對待。支持建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系。

（九）推進合理有序用海。探索建立沿海、海域、流域協(xié)同一體的海洋生態(tài)環(huán)境綜合治理體系。統(tǒng)籌陸海資源管理，支持完善海域和無居民海島有償使用制度，加強海岸線動態(tài)監(jiān)測。在嚴格落實國土空間用途管制和海洋生態(tài)環(huán)境保護要求、嚴管嚴控圍填?；顒拥那疤嵯?，探索推進海域一級市場開發(fā)和二級市場流轉(zhuǎn)，探索海域使用權(quán)立體分層設(shè)權(quán)。

三、推動勞動力要素合理暢通有序流動

（十）進一步深化戶籍制度改革。支持具備條件的試點地區(qū)在城市群或都市圈內(nèi)開展戶籍準入年限同城化累計互認、居住證互通互認，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，實現(xiàn)基本公共服務(wù)常住地提供。支持建立以身份證為標識的人口管理服務(wù)制度，擴大身份證信息容量，豐富應(yīng)用場景。建設(shè)人口發(fā)展監(jiān)測分析系統(tǒng)，為重大政策制定、公共資源配置、城市運行管理等提供支撐。建立健全與地區(qū)常住人口規(guī)模相適應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付、住房供應(yīng)、教師醫(yī)生編制等保障機制。

（十一）加快暢通勞動力和人才社會性流動渠道。指導(dǎo)用人單位堅持需求導(dǎo)向，采取符合實際的引才措施，在不以人才稱號和學(xué)術(shù)頭銜等人才“帽子”引才、不搶挖中西部和東北地區(qū)合同期內(nèi)高層次人才的前提下，促進黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位、社會團體管理人才合理有序流動。完善事業(yè)單位編制管理制度，統(tǒng)籌使用編制資源。支持事業(yè)單位通過特設(shè)崗位引進急需高層次專業(yè)化人才。支持探索靈活就業(yè)人員權(quán)益保障政策。探索建立職業(yè)資格證書、職業(yè)技能等級證書與學(xué)歷證書有效銜接機制。加快發(fā)展人力資源服務(wù)業(yè)，把服務(wù)就業(yè)的規(guī)模和質(zhì)量等作為衡量行業(yè)發(fā)展成效的首要標準。

（十二）激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。支持事業(yè)單位科研人員按照國家有關(guān)規(guī)定離崗創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。推進職稱評審權(quán)下放，賦予具備條件的企事業(yè)單位和社會組織中高級職稱評審權(quán)限。加強創(chuàng)新型、技能型人才培養(yǎng)，壯大高水平工程師和高技能人才隊伍。加強技術(shù)轉(zhuǎn)移專業(yè)人才隊伍建設(shè)，探索建立健全對科技成果轉(zhuǎn)化人才、知識產(chǎn)權(quán)管理運營人員等的評價與激勵辦法，完善技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化類職稱評價標準。

四、推動資本要素服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展

（十三）增加有效金融服務(wù)供給。依托全國信用信息共享平臺，加大公共信用信息共享整合力度。充分發(fā)揮征信平臺和征信機構(gòu)作用，建立公共信用信息同金融信息共享整合機制。推廣“信易貸”模式，用好供應(yīng)鏈票據(jù)平臺、動產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)、應(yīng)收賬款融資服務(wù)平臺，鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)與中小微企業(yè)需求相匹配的信用產(chǎn)品。探索建立中小企業(yè)壞賬快速核銷制度。探索銀行機構(gòu)與外部股權(quán)投資機構(gòu)深化合作，開發(fā)多樣化的科技金融產(chǎn)品。支持在零售交易、生活繳費、政務(wù)服務(wù)等場景試點使用數(shù)字人民幣。支持完善中小銀行和農(nóng)村信用社治理結(jié)構(gòu)，增強金融普惠性。

（十四）發(fā)展多層次股權(quán)市場。創(chuàng)新新三板市場股債結(jié)合型產(chǎn)品，豐富中小企業(yè)投融資工具。選擇運行安全規(guī)范、風(fēng)險管理能力較強的區(qū)域性股權(quán)市場，開展制度和業(yè)務(wù)創(chuàng)新試點。探索加強區(qū)域性股權(quán)市場和全國性證券市場板塊間合作銜接的機制。

（十五）完善地方金融監(jiān)管和風(fēng)險管理體制。支持具備條件的試點地區(qū)創(chuàng)新金融監(jiān)管方式和工具，對各類地方金融組織實施標準化的準入設(shè)立審批、事中事后監(jiān)管。按照屬地原則壓實省級人民政府的監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任。

五、大力促進技術(shù)要素向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化

（十六）健全職務(wù)科技成果產(chǎn)權(quán)制度。支持開展賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)試點，探索將試點經(jīng)驗推廣到更多高校、科研院所和科技型企業(yè)。支持相關(guān)高校和科研院所探索創(chuàng)新職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化管理方式。支持將職務(wù)科技成果通過許可方式授權(quán)中小微企業(yè)使用。完善技術(shù)要素交易與監(jiān)管體系，推進科技成果進場交易。完善職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化容錯糾錯機制。

（十七）完善科技創(chuàng)新資源配置方式。探索對重大戰(zhàn)略項目、重點產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈實施創(chuàng)新資源協(xié)同配置，構(gòu)建項目、平臺、人才、資金等全要素一體化配置的創(chuàng)新服務(wù)體系。強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，改革科技項目征集、立項、管理和評價機制，支持行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，探索實施首席專家負責(zé)制。支持行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)通過產(chǎn)品定制化研發(fā)等方式，為關(guān)鍵核心技術(shù)提供早期應(yīng)用場景和適用環(huán)境。

（十八）推進技術(shù)和資本要素融合發(fā)展。支持金融機構(gòu)設(shè)立專業(yè)化科技金融分支機構(gòu)，加大對科研成果轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的金融支持力度。完善創(chuàng)業(yè)投資監(jiān)管體制和發(fā)展政策。支持優(yōu)質(zhì)科技型企業(yè)上市或掛牌融資。完善知識產(chǎn)權(quán)融資機制，擴大知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資規(guī)模。鼓勵保險公司積極開展科技保險業(yè)務(wù)，依法合規(guī)開發(fā)知識產(chǎn)權(quán)保險、產(chǎn)品研發(fā)責(zé)任保險等產(chǎn)品。

六、探索建立數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則

（十九）完善公共數(shù)據(jù)開放共享機制。建立健全高效的公共數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機制，支持打造公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)支撐平臺，推進公共數(shù)據(jù)歸集整合、有序流通和共享。探索完善公共數(shù)據(jù)共享、開放、運營服務(wù)、安全保障的管理體制。優(yōu)先推進企業(yè)登記監(jiān)管、衛(wèi)生健康、交通運輸、氣象等高價值數(shù)據(jù)集向社會開放。探索開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運營。

（二十）建立健全數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則。探索“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的交易范式，在保護個人隱私和確保數(shù)據(jù)安全的前提下，分級分類、分步有序推動部分領(lǐng)域數(shù)據(jù)流通應(yīng)用。探索建立數(shù)據(jù)用途和用量控制制度，實現(xiàn)數(shù)據(jù)使用“可控可計量”。規(guī)范培育數(shù)據(jù)交易市場主體，發(fā)展數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估、登記結(jié)算、交易撮合、爭議仲裁等市場運營體系，穩(wěn)妥探索開展數(shù)據(jù)資產(chǎn)化服務(wù)。

（二十一）拓展規(guī)范化數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景。發(fā)揮領(lǐng)軍企業(yè)和行業(yè)組織作用，推動人工智能、區(qū)塊鏈、車聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域數(shù)據(jù)采集標準化。深入推進人工智能社會實驗，開展區(qū)塊鏈創(chuàng)新應(yīng)用試點。在金融、衛(wèi)生健康、電力、物流等重點領(lǐng)域，探索以數(shù)據(jù)為核心的產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，支持打造統(tǒng)一的技術(shù)標準和開放的創(chuàng)新生態(tài)，促進商業(yè)數(shù)據(jù)流通、跨區(qū)域數(shù)據(jù)互聯(lián)、政企數(shù)據(jù)融合應(yīng)用。

（二十二）加強數(shù)據(jù)安全保護。強化網(wǎng)絡(luò)安全等級保護要求，推動完善數(shù)據(jù)分級分類安全保護制度，運用技術(shù)手段構(gòu)建數(shù)據(jù)安全風(fēng)險防控體系。探索完善個人信息授權(quán)使用制度。探索建立數(shù)據(jù)安全使用承諾制度，探索制定大數(shù)據(jù)分析和交易禁止清單，強化事中事后監(jiān)管。探索數(shù)據(jù)跨境流動管控方式，完善重要數(shù)據(jù)出境安全管理制度。

七、加強資源環(huán)境市場制度建設(shè)

（二十三）支持完善資源市場化交易機制。支持試點地區(qū)完善電力市場化交易機制，提高電力中長期交易簽約履約質(zhì)量，開展電力現(xiàn)貨交易試點，完善電力輔助服務(wù)市場。按照股權(quán)多元化原則，加快電力交易機構(gòu)股份制改造，推動電力交易機構(gòu)獨立規(guī)范運行，實現(xiàn)電力交易組織與調(diào)度規(guī)范化。深化天然氣市場化改革，逐步構(gòu)建儲氣輔助服務(wù)市場機制。完善礦業(yè)權(quán)競爭出讓制度，建立健全嚴格的勘查區(qū)塊退出機制，探索儲量交易。

（二十四）支持構(gòu)建綠色要素交易機制。在明確生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線等基礎(chǔ)上，支持試點地區(qū)進一步健全碳排放權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)等交易機制，探索促進綠色要素交易與能源環(huán)境目標指標更好銜接。探索建立碳排放配額、用能權(quán)指標有償取得機制，豐富交易品種和交易方式。探索開展資源環(huán)境權(quán)益融資。探索建立綠色核算體系、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制以及政府、企業(yè)和個人綠色責(zé)任賬戶。

八、健全要素市場治理

（二十五）完善要素市場化交易平臺。持續(xù)推進公共資源交易平臺整合共享，拓展公共資源交易平臺功能，逐步覆蓋適合以市場化方式配置的自然資源、資產(chǎn)股權(quán)等公共資源。規(guī)范發(fā)展大數(shù)據(jù)交易平臺。支持企業(yè)參與要素交易平臺建設(shè)，規(guī)范要素交易平臺運行。支持要素交易平臺與金融機構(gòu)、中介機構(gòu)合作，形成涵蓋產(chǎn)權(quán)界定、價格評估、流轉(zhuǎn)交易、擔(dān)保、保險等業(yè)務(wù)的綜合服務(wù)體系。

（二十六）加強要素交易市場監(jiān)管。創(chuàng)新要素交易規(guī)則和服務(wù)，探索加強要素價格管理和監(jiān)督的有效方式。健全要素交易信息披露制度。深化“放管服”改革，加強要素市場信用體系建設(shè)，打造市場化法治化國際化營商環(huán)境。強化反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法，規(guī)范交易行為，將交易主體違法違規(guī)行為納入信用記錄管理，對嚴重失信行為實行追責(zé)和懲戒。開展要素市場交易大數(shù)據(jù)分析，建立健全要素交易風(fēng)險分析、預(yù)警防范和分類處置機制。推進破產(chǎn)制度改革，建立健全自然人破產(chǎn)制度。

九、進一步發(fā)揮要素協(xié)同配置效應(yīng)

（二十七）提高全球先進要素集聚能力。支持探索制定外國高端人才認定標準，為境外人才執(zhí)業(yè)出入境、停居留等提供便利。支持符合條件的境內(nèi)外投資者在試點地區(qū)依法依規(guī)設(shè)立證券、期貨、基金、保險等金融機構(gòu)。探索國際科技創(chuàng)新合作新模式，支持具備條件的試點地區(qū)圍繞全球性議題在世界范圍內(nèi)吸引具有頂尖創(chuàng)新能力的科學(xué)家團隊“揭榜掛帥”。支持行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)牽頭組建國際性產(chǎn)業(yè)與標準組織，積極參與國際規(guī)則制定。

（二十八）完善按要素分配機制。提高勞動報酬在初次分配中的比重，強化工資收入分配的技能價值激勵導(dǎo)向。構(gòu)建充分體現(xiàn)知識、技術(shù)、管理等創(chuàng)新要素價值的收益分配機制。創(chuàng)新宅基地收益取得和使用方式，探索讓農(nóng)民長期分享土地增值收益的有效途徑。合理分配集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益，兼顧國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村居民權(quán)益。探索增加居民財產(chǎn)性收入，鼓勵和引導(dǎo)上市公司現(xiàn)金分紅，完善投資者權(quán)益保護制度。

十、強化組織實施

（二十九）加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。堅持和加強黨對要素市場化配置綜合改革試點的領(lǐng)導(dǎo)，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)始終貫穿試點工作推進全過程。

（三十）落實地方主體責(zé)任。各試點地區(qū)要把要素市場化配置綜合改革試點擺在全局重要位置，增強使命感和責(zé)任感，強化組織領(lǐng)導(dǎo)，完善推進落實機制，在風(fēng)險總體可控前提下，科學(xué)把握時序、節(jié)奏和步驟，積極穩(wěn)妥推進改革試點任務(wù)實施。試點過程中要加強動態(tài)跟蹤分析，開展試點效果評估，重要政策和重大改革舉措按程序報批。

（三十一）建立組織協(xié)調(diào)機制。建立由國家發(fā)展改革委牽頭、有關(guān)部門作為成員單位的推進要素市場化配置綜合改革試點部際協(xié)調(diào)機制，負責(zé)統(tǒng)籌推進試點工作，確定試點地區(qū)，協(xié)調(diào)解決重大問題，加強督促檢查。國家發(fā)展改革委要會同有關(guān)方面指導(dǎo)試點地區(qū)編制實施方案及授權(quán)事項清單，按程序報批后組織實施；在地方自評估基礎(chǔ)上，定期開展第三方評估。對取得明顯成效的試點地區(qū)，要予以表揚激勵，及時總結(jié)推廣經(jīng)驗；對動力不足、執(zhí)行不力、成效不明顯的試點地區(qū)，要限期整改，整改不到位的按程序調(diào)整退出試點。重要情況及時向黨中央、國務(wù)院報告。

（三十二）強化試點法治保障。建立健全與要素市場化配置綜合改革試點相配套的法律法規(guī)與政策調(diào)整機制，統(tǒng)籌涉及的法律法規(guī)事項，做好與相關(guān)法律法規(guī)立改廢釋的銜接。試點地區(qū)擬實行的各項改革舉措和授權(quán)事項，凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，經(jīng)全國人大及其常委會或國務(wù)院依法授權(quán)后實施；其他涉及調(diào)整部門規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的，有關(guān)方面要按照本方案要求和經(jīng)批準的授權(quán)事項清單，依法依規(guī)一次性對相關(guān)試點地區(qū)給予改革授權(quán)。