強化企業(yè)和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè) 助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化
——新會計法系列解讀之五 

2024年8月9日  來源：會計司 

　　十四屆全國人大常委會第十次會議表決通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國會計法〉的決定》，首次將內(nèi)部控制寫入會計法，在第二十五條提出“各單位應當建立、健全本單位內(nèi)部會計監(jiān)督制度，并將其納入本單位內(nèi)部控制制度”，這既為各單位建立健全內(nèi)部控制體系提供了堅實的法律基礎(chǔ)，也有助于提高單位內(nèi)部管理水平，加強廉政風險防控機制建設(shè)，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 

　　一、順應新時代對內(nèi)部控制提出的新要求，深刻理解新時代加強內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義 

　　內(nèi)部控制是各類單位規(guī)范各項活動、防范內(nèi)外部風險、提升管理效率和效果、保障單位目標實現(xiàn)的重要機制。財政部高度重視單位內(nèi)部控制建設(shè)工作，會同有關(guān)部門積極推進我國企業(yè)、行政事業(yè)單位和小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)。目前，具有中國特色的內(nèi)部控制規(guī)范體系已基本建立，并在上市公司、國有企業(yè)和行政事業(yè)單位全面實施。順應經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢新變化，新會計法首次對單位建立健全內(nèi)部控制制度提出明確要求，有助于把內(nèi)部控制建設(shè)成效轉(zhuǎn)化為強大的發(fā)展動能，持續(xù)推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。 

　　（一）加強內(nèi)部控制建設(shè)是貫徹落實黨中央依法治國的重要舉措。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”。黨的十九屆四中全會強調(diào)“堅持權(quán)責法定，健全分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗制度，明晰權(quán)力邊界，規(guī)范工作流程，強化權(quán)力制約”。各單位通過建立健全并有效實施內(nèi)部控制，一方面對單位的制度、流程、崗位進行系統(tǒng)梳理，明確了崗位職責、業(yè)務流程和權(quán)力運行清單，形成了科學有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制；另一方面，對權(quán)力運行的制約嵌入到組織的各個層級、各個流程、各個崗位，規(guī)范了權(quán)力運行，把權(quán)力關(guān)進了制度的籠子。 

　?。ǘ┘訌妰?nèi)部控制建設(shè)是落實財會監(jiān)督要求的重要手段。黨和國家監(jiān)督體系是黨在長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。十九屆中央紀委四次全會首次將財會監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系，2023年2月中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》明確提出“建立權(quán)責清晰、約束有力的內(nèi)部財會監(jiān)督機制和內(nèi)部控制體系”。內(nèi)部控制作為財會監(jiān)督的重要手段，將制衡機制、授權(quán)審批等控制措施有效納入單位日常管理活動之中，可以實現(xiàn)“控制關(guān)口”前移，有助于發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差，具有事前事中事后全過程監(jiān)督的特點。同時，各單位通過明確職責、優(yōu)化流程、強化監(jiān)督等控制措施，有助于推動形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，進而發(fā)揮內(nèi)部控制在全面從嚴治黨中的重要作用。 

　　（三）加強內(nèi)部控制建設(shè)是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。黨的二十大報告和二十屆三中全會《決定》明確提出，到二〇三五年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。各級政府部門和企事業(yè)單位的內(nèi)部治理是我國國家治理體系的重要基礎(chǔ)，其經(jīng)營管理效率效果和提供公共服務效能的高低，直接影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。內(nèi)部控制是完善權(quán)力運行制約監(jiān)督機制、提高單位內(nèi)部治理水平的長效保障機制，通過建立健全內(nèi)部控制體系，各單位能夠規(guī)范和優(yōu)化內(nèi)部運作流程，有效配置資源，降低內(nèi)外部風險，進而助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 

　　二、準確把握新時代加強內(nèi)部控制建設(shè)的方向，積極推進我國內(nèi)部控制建設(shè)與實施工作 

　　內(nèi)部控制建設(shè)的基礎(chǔ)在于制度，生命在于實施。近年來，財政部始終準確把握新時代加強內(nèi)部控制建設(shè)的方向，會同有關(guān)部門積極推進企業(yè)和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)，并推動其在上市公司、國有企業(yè)和行政事業(yè)單位全面實施，我國內(nèi)部控制建設(shè)與實施工作取得顯著成效。 

　?。ㄒ唬┏掷m(xù)加強內(nèi)部控制制度建設(shè)，不斷提高內(nèi)部控制規(guī)范的科學性全面性。財政部堅持目標導向和問題導向，深入研究各行業(yè)、領(lǐng)域的風險管理和內(nèi)部控制，制定出臺了一系列內(nèi)部控制制度。一是在企業(yè)內(nèi)部控制方面，于2008年聯(lián)合證監(jiān)會、國務院國資委、審計署、原銀監(jiān)會、原保監(jiān)會發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，并逐步建立健全由企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范、系列應用指引、評價指引、審計指引組成的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系。二是在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方面，2012年發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，為行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)提供了基本框架和具體指導；2015年出臺《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》，提出逐步將內(nèi)部控制從經(jīng)濟活動擴展到業(yè)務活動和權(quán)力運行，建立健全全面科學有效的內(nèi)控體系。2017年印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度》，組織各級行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制報告編報工作，通過“以報促建”的方式促進單位加強內(nèi)部控制建設(shè)。2023年會同國家衛(wèi)生健康委、國家醫(yī)保局和國家中醫(yī)藥局印發(fā)《關(guān)于進一步加強公立醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》，推動公立醫(yī)院加強內(nèi)部控制建設(shè)，提升公立醫(yī)院內(nèi)部治理水平和公共服務效能。三是在小企業(yè)內(nèi)部控制方面，2017年印發(fā)《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，引導和推動小企業(yè)加強內(nèi)部控制建設(shè)，增強風險防范能力，推動廣大小企業(yè)持續(xù)經(jīng)營和規(guī)范健康發(fā)展。 

　　（二）大力推動內(nèi)部控制規(guī)范的有效實施，全面提升單位風險防控能力。財政部聯(lián)合有關(guān)部門積極推進各類型單位全面實施內(nèi)部控制規(guī)范體系，加強政策指導，內(nèi)部控制有效性穩(wěn)步提升，有力促進了經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展。一是在上市公司方面，持續(xù)擴大上市公司實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的范圍，穩(wěn)步提升上市公司內(nèi)部控制有效性。在主板上市公司率先實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的基礎(chǔ)上，2021年聯(lián)合證監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于深交所主板與中小板合并后原中小板上市公司實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的通知》，推動原中小板上市公司并入主板后全面實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系；2023年聯(lián)合證監(jiān)會印發(fā)《關(guān)于強化上市公司及擬上市企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè) 推進內(nèi)部控制評價和審計的通知》，推動所有上市公司和擬上市企業(yè)實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系。截至目前，企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系在上市公司范圍內(nèi)已經(jīng)實現(xiàn)全覆蓋。同時，會同證監(jiān)會印發(fā)通知明確上市公司財務報告內(nèi)部控制的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵管控要求，規(guī)范會計師事務所內(nèi)部控制審計行為，加強對上市公司實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的管理、指導和監(jiān)督。二是在國有企業(yè)方面，聯(lián)合國務院國資委推動全部中央企業(yè)建立健全內(nèi)部控制體系，開展內(nèi)部控制評價，編制中央企業(yè)內(nèi)控體系工作報告，地方各級國有企業(yè)也逐步加強內(nèi)部控制建設(shè)；2021年，財政部印發(fā)相關(guān)文件，推動國有企業(yè)建立健全貫穿境外投資業(yè)務全過程的內(nèi)部控制體系，規(guī)范國有企業(yè)境外投資活動，防范境外投資風險。三是在行政事業(yè)單位方面，自2017年起連續(xù)八年組織各級行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制報告編報，內(nèi)部控制報告編報數(shù)量從2017年的48萬份上升到2024年的61萬份；全面匯總分析我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)情況，形成相關(guān)分析報告，為健全完善單位內(nèi)部控制相關(guān)政策提供依據(jù)；深入挖掘內(nèi)部控制報告在完善內(nèi)部管理制度、績效管理、監(jiān)督問責等方面的應用價值，將內(nèi)部控制報告納入對各中央部門預算管理績效考核和各地區(qū)財政管理績效考核。 

　?。ㄈ娀块T協(xié)同配合，合力推進內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)和實施。2006年，財政部聯(lián)合證監(jiān)會、國務院國資委、審計署、原銀監(jiān)會、原保監(jiān)會聯(lián)合成立企業(yè)內(nèi)部控制標準委員會，為建立健全我國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系提供政策協(xié)調(diào)和指導。2016年，為協(xié)同推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制標準建設(shè)與實施工作，委員會更名為內(nèi)部控制標準委員會。2023年，根據(jù)新的形勢需要，財政部對內(nèi)部控制標準委員會進行了充實和調(diào)整，并公開選聘了來自相關(guān)政府部門、企事業(yè)單位、學術(shù)界和中介機構(gòu)的80位咨詢專家，充分發(fā)揮咨詢專家在內(nèi)部控制規(guī)范制定和實施中的智庫作用。此外，近年來，各行業(yè)主管部門督促指導各單位加強內(nèi)部控制建設(shè)，積極推動內(nèi)部控制規(guī)范在本行業(yè)系統(tǒng)的貫徹實施，提升了行業(yè)管理水平，筑牢了行業(yè)治理基礎(chǔ)。教育部制定了《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南》，對六大經(jīng)濟活動進行擴展，突出對高校特有風險的管控。工業(yè)和信息化部制定了下屬通信管理局和事業(yè)單位內(nèi)部控制指引，整體推進部門內(nèi)部控制建設(shè)。國家衛(wèi)生健康委制定出臺《公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理辦法》等制度，規(guī)范醫(yī)療活動內(nèi)部控制，有效防范公立醫(yī)院運營風險。審計署將被審計單位內(nèi)部控制體系建設(shè)和實施情況作為各項審計檢查的重要內(nèi)容，有力推動了內(nèi)部控制規(guī)范體系的落地實施。國務院國資委統(tǒng)籌推進內(nèi)部控制、風險管理和合規(guī)管理工作，將風險管理和合規(guī)管理納入內(nèi)部控制體系評價范疇。金融監(jiān)管總局通過加強銀行和保險機構(gòu)內(nèi)部控制，規(guī)范信貸融資收費行為，降低企業(yè)融資綜合成本。中國證監(jiān)會著力推動所有上市公司全面實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系，加強內(nèi)部控制審計專題檢查，提升上市公司質(zhì)量。 

　?。ㄋ模┘訌妵H交流與合作，深入開展內(nèi)部控制理論研究。在積極推進單位內(nèi)部控制建設(shè)和實施的同時，財政部加強內(nèi)部控制國際交流與合作，指導學術(shù)界開展內(nèi)部控制學術(shù)研討交流，內(nèi)部控制理論研究不斷繁榮和發(fā)展。一是加強國際交流與合作。組織翻譯COSO委員會《內(nèi)部控制——整合框架》等，開展“中國政府內(nèi)部控制標準體系研究”和“中國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系修訂完善”等世行項目研究，積極借鑒內(nèi)部控制國際先進經(jīng)驗。二是加強內(nèi)部控制學術(shù)交流。充分發(fā)揮中國會計學會平臺優(yōu)勢，指導中國會計學會內(nèi)部控制專業(yè)委員會開展形式多樣的內(nèi)部控制學術(shù)交流活動，繁榮內(nèi)部控制理論研究。 

　　三、貫徹落實新會計法要求，書寫內(nèi)部控制高水平發(fā)展新篇章 

　　黨的二十屆三中全會立足新時代、新征程的歷史方位，對國內(nèi)外形勢變化作出科學論斷，對未來一個時期黨和國家事業(yè)發(fā)展作出了戰(zhàn)略部署，為做好下一階段的內(nèi)部控制工作提供了根本遵循。財政部將貫徹落實新會計法的有關(guān)要求，圍繞服務推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，持續(xù)完善企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系，強化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施監(jiān)督，建立健全內(nèi)部控制閉環(huán)管理機制，促進內(nèi)部控制理論研究發(fā)展，推動我國內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)與實施工作取得新的更大成就。 

　　（一）持續(xù)完善內(nèi)部控制規(guī)范體系。堅持全面性、重要性、時效性原則，持續(xù)完善內(nèi)部控制規(guī)范體系，提高內(nèi)部控制規(guī)范的科學性和全面性。一是在企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范方面，聚焦各項業(yè)務流程的新變化和新風險，修訂完善內(nèi)部控制規(guī)范應用指引，研究制定互聯(lián)網(wǎng)交易、境外業(yè)務、關(guān)聯(lián)交易、母子公司管控等新型業(yè)務和特殊業(yè)務的企業(yè)內(nèi)部控制應用指引。二是在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范方面，修訂完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，加強教育、科研等重點領(lǐng)域和行業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)，逐步將控制對象從經(jīng)濟活動延伸到業(yè)務活動和權(quán)力運行，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的基礎(chǔ)保障作用；制定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價辦法，通過“以評促建”方式，提升各單位內(nèi)部控制建設(shè)水平和內(nèi)部控制評價質(zhì)量。 

　　（二）強化對單位實施內(nèi)部控制規(guī)范的指導和監(jiān)督。大力推動內(nèi)部控制規(guī)范在有關(guān)單位落地實施，確保內(nèi)部控制制度“長牙帶電”，成為硬約束而不是“橡皮筋”，真正發(fā)揮內(nèi)部控制價值和作用。一是在企業(yè)方面，針對資本市場財務舞弊和造假高發(fā)領(lǐng)域，強化財會監(jiān)督力度，加強對上市公司實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的指導和監(jiān)督，規(guī)范會計師事務所內(nèi)部控制審計行為，提升上市公司內(nèi)部控制有效性和會計信息質(zhì)量；在中央企業(yè)實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的基礎(chǔ)上，積極推動地方國有企業(yè)實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系；引導推動非上市公眾公司、債券發(fā)行人等主體執(zhí)行企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范，不斷完善內(nèi)部控制。二是在行政事業(yè)單位方面，繼續(xù)組織各級行政事業(yè)單位編制報送內(nèi)部控制報告，優(yōu)化報告內(nèi)容，完善填報系統(tǒng)，借助于大模型等現(xiàn)代信息技術(shù)，提高內(nèi)部控制報告編報質(zhì)量和審核質(zhì)效，推動行政事業(yè)單位不斷提高內(nèi)部控制建設(shè)水平；加強對各單位實施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的分類指導和監(jiān)督，強化對內(nèi)部權(quán)力運行的制約，指導各單位開展內(nèi)部控制評價，加強問題整改，不斷優(yōu)化完善內(nèi)部控制體系。 

　　（三）建立健全內(nèi)部控制閉環(huán)管理機制。建立健全內(nèi)部控制“制訂完善—推動實施—監(jiān)督評價—成果應用”的閉環(huán)管理機制，不斷提升內(nèi)部控制規(guī)范體系的實施效果。一是加強內(nèi)部控制體系建設(shè)與實施情況監(jiān)督評價，對于監(jiān)督評價中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題，及時制定整改措施，建立長效機制，進一步完善單位內(nèi)部控制體系。二是深化內(nèi)部控制成果應用。會同相關(guān)部門，指導各單位加強內(nèi)部控制成果應用，將內(nèi)部控制與績效考核、獎懲機制、責任追究等工作掛鉤，推動單位內(nèi)部控制工作落地見效。三是形成監(jiān)督合力。促進內(nèi)部控制與內(nèi)部審計、巡視巡察、紀檢監(jiān)察等其他內(nèi)外部監(jiān)督機制的有機貫通和成果共享，形成監(jiān)督合力，提高內(nèi)部控制監(jiān)督的效率效果。 

　?。ㄋ模┐龠M內(nèi)部控制理論研究繁榮發(fā)展。適應經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢，聚焦經(jīng)濟業(yè)務新要求，把握技術(shù)變革新機遇，積極開展內(nèi)部控制課題研究，推動內(nèi)部控制理論創(chuàng)新發(fā)展，提升內(nèi)部控制理論對內(nèi)部控制實踐的指導性?？偨Y(jié)提煉單位內(nèi)部控制建設(shè)典型案例和先進經(jīng)驗，開展內(nèi)部控制案例庫建設(shè)，推廣交流我國企業(yè)和行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面的好經(jīng)驗、好做法，進一步調(diào)動各單位內(nèi)部控制建設(shè)的積極性，不斷提高各單位內(nèi)部控制規(guī)范實施效果。 

　　“治國猶如栽樹，本根不搖則枝葉茂榮。”內(nèi)部控制是各單位提高風險防范能力、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，是固社會根本、利國家大局的基礎(chǔ)保障。財政部將貫徹落實新會計法的要求，持續(xù)加強企業(yè)和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與實施工作，奮力寫好新時代內(nèi)部控制事業(yè)發(fā)展的新篇章。 

發(fā)布日期：2024年08月09日